Videovigilancia Pública y Privada

Videovigilancia: Debemos asumir que estamos ante un futuro orwelliano y que el uso de las cámaras está justificado por razones de seguridad, aunque implique sacrificar ciertos derechos. O bien, debemos aceptar que su uso es razonable por los referidos motivos, pero, que debe estar sujeto, en todo caso, a los límites del Estado de Derecho y el respeto a los derechos de la persona. Trataremos de resolver este dilema analizando la legislación española y europea sobre la materia.

El uso sistemático de cámaras que permiten la grabación de imágenes y sonidos en el campo de la seguridad es hoy en día una realidad en nuestras sociedades. En espacios públicos, en ámbitos privados y hasta en ámbitos de privacidad, en algunos casos clandestinos y en otros consentidos por los propios afectados. Y cada vez es más habitual su uso para otros fines más allá de la seguridad, como puede ser el control laboral en los lugares de trabajo y el control social por parte de los estados con objetivos aparentemente inocuos y hasta legítimos, pero, en algunos supuestos, con otros no declarados que pueden suponer una clara vulneración de derechos y libertades garantizados por el Estado de democrático de derecho.

Las cámaras de videovigilancia, en cualquiera de los espacios señalados, permiten la monitorización automática y sistemática de estos mediante medios técnicos, óptico o audiovisuales, y por tanto capaces de captar y almacenar información relativa a los individuos que se encuentran o accedan a las zonas donde se encuentran instaladas las cámaras. Con la información obtenida se puede identificar a las personas, directamente mediante “sistemas automáticos de identificación biométrica” que permiten buscar e identificar a las personas por las medidas de rostro. Pero no sólo eso. Con el uso de la inteligencia artificial se pueden elaborar perfiles, patrones de conducta de las personas, y por ello se puede decir que las cámaras de videovigilancia pueden ser usadas para fines que trascienden la finalidad primera que es garantizar la seguridad de las personas y sus bienes y no sólo para “prevenir, sino hasta predecir, el crimen”, como se sostiene en determinados ámbitos.

Recientemente, los medios de comunicación se hicieron eco de la decisión de un gobierno del país más poblado de la tierra de instalar la “ red  de videovigilancia más grande y más sofisticada del mundo”, mediante la instalación y el uso de millones de cámaras de alta tecnología por todos los espacios públicos que, utilizando técnicas de inteligencia artificial,  van a poder identificar a las personas buscadas o sospechosas de haber delinquido mediante el reconocimiento facial y el envió de alertas a un centro de control. Pero el sistema ya ha sido también implantado en Europa, según informaba un medio de comunicación español el 18 de junio de este mismo año.

“Los ciudadanos que no tienen nada que esconder no tienen nada de que preocuparse”, es la respuesta que suele darse cuando se cuestiona el uso masivo de cámaras de videovigilancia. Pero los ciudadanos, en un sistema de libertades, son titulares de derechos que precisamente constituyen límites al poder del estado y que el estado debe proteger y respetar. Y la experiencia histórica demuestra que bajo la apariencia de garantizar nuestra seguridad se pueden esconder otros intereses ocultos que vulneran los principios de un estado liberal-democrático.

Algunos consideran que no resulta exagerado afirmar que no estamos lejos del Gran Hermano de la habitación 101 de que hablaba Eric Arthur Blair, más conocido como George Orwell, en su novela distópica “1984”. Y que, por tanto, no estaríamos lejos de estar viviendo, o a las puertas de vivir, en una sociedad orwelliana, una sociedad en la que exista un control social sistemático mediante la videovigilancia masiva, la manipulación de la información y del lenguaje, con la finalidad de extremar el control de las personas, sin descartar, o con la finalidad de reprimir al disidente, especialmente en los estados no democráticos. O lo que es lo mismo con la intención de construir un estado totalitario que es todo lo contrario de un sistema democrático y de libertad.

La pregunta es: ¿Debemos asumir que nuestro mundo futuro será la distopía,  predicha por autores como Orwell, Aldous Husley, o Bradbury, en el que los ciudadanos estarán sujetos a un control sistemático mediante el uso de la inteligencia artificial y los algoritmos de dispositivos audiovisuales, y que ello estará justificado por razones de seguridad y para garantizar el bienestar de los ciudadanos; o el uso de esos medios solamente será legítimo si se respetan los límites del estado de derecho y  los derechos humanos tal como están contenidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos? ¿Sería posible vislumbrar que, con nuestro sistema actual, pudiera ocurrir algo parecido?

Bueno, pues vamos a ver que en la Unión Europea se aprobó la Directiva 216/680 del Parlamento y del Consejo Europeo, de 27 de abril de 2016, transpuesta al derecho interno mediante la Ley Orgánica 7/2021, de 26 de mayo, sobre protección de datos personales tratados con fines de prevención, investigación y de enjuiciamiento y ejecución de infracciones penales, que establece una regulación especial para el tratamiento de datos de las personas físicas por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad cuando dicho tratamiento viene justificado por razones de prevención de delitos o investigación criminal o de prevención de la seguridad pública, que difiere de las reglas generales contenidas en la normativa de protección de datos (Reglamento Europeo y Ley Orgánicas 3/2028, de Protección de Datos y Derechos Digitales), entre ellos el tratamiento de datos obtenidos mediante la videovigilancia en espacios públicos. Hay quién ha pretendido ver en esta legislación una autorización sin restricciones a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para por razones de seguridad pública poder realizar un control sistemático de los espacios públicos, y por tanto de las personas, y que ello podría suponer un peligro para el sistema de libertades, concretamente para los derechos a la privacidad que garantiza nuestra Constitución.

Es cierto que la realidad actual del mundo es que vivimos en una sociedad que algunos denominan “sociedad del riesgo”, o “sociedades del riesgo global”, otras comunidades en las que ante los riesgos derivados de fenómenos como el terrorismo internacional las demandas de seguridad han crecido exponencialmente hasta convertir la seguridad en un derecho prioritario superior incluso a la libertad. Hasta el punto de que algunos teóricos hablan del “Estado de la Seguridad”, en contraposición al “Estado del Bienestar”, que prioriza la seguridad en detrimento de otras libertades públicas o prestaciones sociales.

Sin entrar en discusiones doctrinales de lo que no cabe duda es que las amenazas y peligros que se ciernen sobre nuestro modo de vida y, por tanto, sobre nuestro Estado Democrático de Derecho, son reales y que, en consecuencia, es necesario reforzar los mecanismos legales y operacionales que nuestro Estado de Derecho permite para luchar contra esos peligros. Pero, habría que añadir que, de acuerdo con nuestro sistema constitucional, siempre dentro del marco del Estado de Derecho y con los instrumentos de que dispone el Estado de Derecho. Dando los poderes necesarios a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, pero dentro de la ley y con el control judicial correspondiente.

Es decir que, en la lucha contra las formas más graves de la delincuencia no todo vale, o dicho de otra manera todo vale, pero dentro del respeto a la Ley y los derechos humanos. Fuera de ese marco estaremos hablando de otra cosa y de otro tipo de regímenes políticos, nada respetuosos, por cierto, con los derechos y con la dignidad humana.

Como queda dicho, el ejemplo de una de las amenazas graves para nuestras sociedades son las derivadas del terrorismo, especialmente el de origen yihadista, que por sí solo sin obviar otros riesgos como los derivados del crimen organizado, justifica el uso de instrumentos legales y técnicos para reforzar la seguridad de las personas, entendida en sentido amplio,  para garantizar la tranquilidad pública o seguridad ciudadana en los términos a que se refiere la Ley 36/2015, de 28 de septiembre de Seguridad Nacional; la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la seguridad ciudadana, y la Ley orgánica 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad(FCS), pero respetando las garantías y derechos que protege nuestra Carta Magna.

Entre los instrumentos que las nuevas tecnologías permiten y que es uno de los más significativos es el uso de las videocámaras capaces de captar imágenes y sonidos en los espacios públicos y en ámbitos privados con el objetivo de garantizar la seguridad de los ciudadanos y la seguridad de las instalaciones, domicilios e industrias de propiedad privada. Estos sistemas vendrían a cumplir, en primer lugar, una finalidad disuasoria y preventiva ante posibles conductas delictivas gravemente perjudiciales para la libre y pacífica convivencia, al tiempo que pueden servir de elementos en los que fundamentar la actividad investigadora de las FCS y como eventual prueba ante los Tribunales para castigar conductas ilícitas.

Pero puesto que el uso de estos dispositivos puede afectar, y de hecho afecta, a derechos fundamentales, concretamente los garantizados por el artículo 18 de la Constitución, como son el derecho a la intimidad, el secreto de las comunicaciones, la inviolabilidad del domicilio y el derecho a la protección de datos es necesario regular su uso para evitar intromisiones o injerencias ilegítimas en estos derechos.

Nuestro Ordenamiento Jurídico cuenta con diversas normas para regular su uso, con las interpretaciones dadas por la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional como máximo garante constitucional de los derechos y libertades que, básicamente nuestro Alto Tribunal sostiene que por tratarse de un medio muy intrusivo para los derechos de las personas su uso debe ser el último recurso posible y en todo caso sujeto a los principios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.

En el Ordenamiento Jurídico español actual debemos distinguir, respecto al uso de la videovigilancia, dos ámbitos claramente diferenciados, aunque sometidos a los mismos límites y criterios legales:

• Videovigilancia en espacios públicos.
• Videovigilancia de espacios privados o privativos.

En primer lugar, vamos pues a analizar la regulación del uso de cámaras de grabación de imágenes y sonidos instalados en nuestras calles y en los espacios de uso público en general, es decir, el uso de la videovigilancia por razones de seguridad pública.

En las vías públicas y espacios de dominio público con la finalidad de prevenir delitos o garantizar la seguridad ciudadana solamente pueden instalar cámaras de videovigilancia las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Para reglar su uso se aprobó la Ley Orgánica 4/1997, que regula la instalación en la vía pública de cámaras de videovigilancia por las FCS, teniendo en cuenta que la Ley Orgánica 2/86 de FCS considera que lo son: las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil); los Cuerpos de Policía Autonómicos y los Cuerpos de Policía Local o Municipal. En los lugares públicos no se permite instalar cámaras de videovigilancia por razones de seguridad privada, teniendo expresamente prohibido, como veremos, grabar los espacios públicos salvo en la medida necesaria para garantizar la seguridad de una instalación.

Cualquiera de los citados Cuerpos de Seguridad puede instalar, o usar, cámaras en la vía pública, pero, como es lógico, cumpliendo los requisitos y respetando las garantías establecidas en la citada Ley, que ha sido desarrollada por el Real Decreto 596/1999, que aprobó su Reglamento. Debemos tener en cuenta que ciertas Comunidades Autónomas, como es el caso de Cataluña, tienen su propia Autoridad Autonómica de Protección de Datos, y normas reglamentarias que complementan la regulación estatal, (Ley Orgánica  4/97 y Ley Orgánica 3/2018),  como por ejemplo  la Instrucción 1/2009, el Decreto 134/99, sobre uso de la videovigilancia por la Policía de la Generalidad y el Decreto 78/2010, sobre instalación de dispositivos de videovigilancia en las dependencias policiales de la Generalidad.

En todo caso, la instalación de cámaras de grabación por razones de seguridad ciudadana debe tener en cuenta los citados principios de idoneidad y proporcionalidad, y dado lo intrusivo del sistema en los derechos de los ciudadanos, por aplicación el principio de intervención mínima se debe recurrir al sistema cuando no exista otro medio menos lesivo para conseguir la finalidad que se persigue que no es otra que la de garantizar la seguridad y tranquilidad de los ciudadanos. La instalación debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley.

No obstante, también hay que señalar que no todos los supuestos de uso de videocámaras por las FCS entran dentro del ámbito de regulación de la Ley. Concretamente, no están sometidos al régimen de la Ley 4/97, y, por tanto, a los requisitos que para su instalación y control de las grabaciones establece la misma:

1. Las que establezcan las FCS y Fuerzas Armadas en sus inmuebles o instalaciones para su propia seguridad.

En relación a este apartado, y el siguiente, la Disposición Adicional 5ª del Reglamento de desarrollo de la Ley 4/97, aprobado por Real Decreto 596/99, establece que: “No obstante lo establecido en el apartado 1 y en el párrafo segundo del apartado 2 del artículo 2 del presente Reglamento, las unidades policiales que pretendan realizar instalaciones fijas de videocámaras, en el exterior de sus inmuebles o de los que se encuentren bajo su vigilancia, exclusivamente para la protección de éstos, lo comunicarán, con carácter previo, a la correspondiente Delegación del Gobierno, junto con un informe descriptivo. Si el delegado del Gobierno, en el plazo de siete días, no hace manifestación en contrario, se entenderá concedida la correspondiente autorización.”

1. Aquellas que se instalen en edificios cuya vigilancia esté encomendada a las FCS.
2. Las Cámaras que puedan utilizar las FCS cuando realizan funciones de Policía Judicial, que se rigen por la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

En relación con este último apartado es necesario hacer referencia a la nueva reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal llevada a cabo por Ley Orgánica 13/2015, para “el reforzamiento de las garantías procesales y la regulación de las medidas de investigación tecnológica”, que entró en vigor el 6 de diciembre de 2015, dos meses después de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. En la misma se distingue entre:

• La captación y grabación de comunicaciones orales mediante la utilización de dispositivos electrónicos que mantenga el investigado, en la vía pública o en otro espacio abierto, o en su domicilio u otro lugar cerrado. Esta escucha y grabación puede completarse con la obtención de imágenes (Art. 588 quater a).
• Y la utilización de dispositivos técnicos de captación de la imagen, de seguimiento y de localización. En este supuesto la nueva reforma diferencia entre la captación de imágenes en lugares o espacios públicos (Art. 588 quinquies a) del uso de dispositivos técnicos de seguimiento y localización (Art. 588 quinquies b).

Pues bien el régimen legal es diferente, según el supuesto, puesto que así como en el caso de la captación y grabación de comunicaciones, ya sea en la vía pública o en domicilio o otros ámbitos de privacidad, siempre es necesaria autorización judicial – si se complementa con grabación de imágenes se debe autorizar expresamente- y siempre que concurran los requisitos del artículo 588 cuatro b) (delitos de terrorismo, por Ej.), al igual que para utilizar dispositivos técnicos de seguimiento y localización, -salvo razones de urgencia, en que la Policía puede hacer uso de los mismos dando cuenta después a la Autoridad Judicial-; en el caso de la captación de imágenes en lugares o espacios públicos, la citada norma, autoriza a la Policía Judicial para obtener y grabar imágenes de la persona investigada siempre que sea necesario para su identificación, para localizar los instrumentos o efectos del delito u obtener dato relevantes para el esclarecimiento de los hechos.

Aunque no tiene nada ver con esta regulación, es oportuno hacer referencia a un supuesto especial en el campo de la investigación, en este caso privada, como es la habilitación legal que tienen los profesionales de la investigación privada, los Despachos de Detectives, para utilizar los dispositivos de grabación de imágenes y sonidos que consideren necesarios para la investigación de los asuntos que le sean encargados por persona que acredite un interés legítimo, siempre teniendo presente el principio de proporcionalidad, y con las limitaciones establecidas en el artículo 48.3 de la Ley 5/2014, que no son otras que el respeto a los derechos garantizados por el artículo 18 de la Constitución.

Es decir que tienen prohibido grabar en espacios protegidos por la privacidad o cualquier otro que exceda su habilitación legal y que, por tanto, si ello ocurriera podría considerarse una intromisión ilegítima en un derecho fundamental en los términos a que se refiere el artículo 7 de la Ley Orgánica 1/82, de Protección Civil del Derecho al Honor, a la Intimidad Personal y Familiar y a la Propia Imagen, con la consiguiente responsabilidad.

En todo caso estos profesionales, que están sujetos al deber de reserva y secreto profesional, deben conservar las imágenes y los sonidos grabados durante las investigaciones por espacio de tres años, a cuyo término deben ser destruidas salvo que estén relacionadas con un procedimiento judicial, una investigación policial o un procedimiento sancionador. En todo caso, como establece la citada disposición, en el tratamiento de tales datos rige lo previsto en la Ley de Protección de Datos.

En cuanto a los requisitos establecidos en la Ley Orgánica 4/97 de Videovigilancia  por las FCS, por razones de seguridad pública, cuyo uso ha sido ratificado por el artículo 22 de la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana: “ La autoridad gubernativa y, en su caso, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad podrán proceder a la grabación de personas, lugares u objetos mediante cámaras de videovigilancia fijas o móviles legalmente autorizadas, de acuerdo con la legislación vigente en la  materia”, es preciso distinguir entre:

• La instalación de una videocámara fija. Está sujeta a autorización administrativa previa de la Delegación del Gobierno, o, en su caso de la correspondiente Autoridad Administrativa de la Comunidad Autónoma, y siempre que exista un riesgo razonable para la seguridad ciudadana, previo informe de la Comisión de Garantías de Videovigilancia que preside un miembro de la Carrera Judicial. La autorización es revocable. Su uso legítimo está sujeto a las siguientes condiciones:

1. Las grabaciones deben ser destruidas en el plazo de un mes contado desde su captación, salvo que estén relacionadas con infracciones penales o administrativas graves o muy graves en materia de seguridad ciudadana, o con una investigación policial, judicial o administrativa en curso. En estos casos, las grabaciones deben ser puestas a disposición de la Autoridad Judicial, en el plazo de 72 horas, o, si se trata de hechos constitutivos de infracción administrativa, se remitirán de inmediato al órgano administrativo.

2. Se debe informar de su existencia a los ciudadanos, mediante la colocación de un cartel o placa en el lugar –distintivo con la indicación de “Zona Videovigilada”-. Los ciudadanos tienen derecho a ejercer los derechos establecidos en la Ley de Protección de Datos, entre ellos el derecho de acceso a las grabaciones, mediante la correspondiente solicitud.

• Cabe la posibilidad de utilizar videocámaras móviles. En este caso, cuando exista un peligro concreto, la autorización para su uso corresponde al subdelegado del Gobierno de la Provincia o a la Delegación del Gobierno en la Comunidad, en la provincia que sea su sede, o Autoridad Autonómica competente, previa petición de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En determinados casos, en función de las circunstancias concurrentes que lo justifiquen, por razones de urgencia, la autorización puede realizarla el propio responsable de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (Jefe Superior, Comisario Provincial, etc.) Pero, en este caso, la Autoridad Policial debe comunicarlo, mediante informe motivado, en el plazo de 24 horas, a la Subdelegación del Gobierno quién, en el plazo de 72 horas, lo pondrá en conocimiento de la Comisión de Garantías.

Debe señalarse asimismo que la legislación sobre uso de videocámaras por razones de seguridad pública también se aplica a las cámaras instaladas en nuestras carreteras por razones de seguridad del tráfico y seguridad vial, conforme establece la Disposición adicional octava de la Ley Orgánica 4/97, y la Disposición Adicional Única de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 596/99. La instalación de cámaras fijas en las vías de uso público, a los fines establecidos en la ley de seguridad vial, exige resolución de la Autoridad Administrativa con competencia en la materia, del director general de tráfico. No es necesaria resolución expresa para el uso de cámaras móviles. En uno u otro caso, el tratamiento de las imágenes y sonidos captadas por los dispositivos queda sujeto a las previsiones de la Ley.

A esta regulación de la videovigilancia por razones de seguridad pública se une ahora la contenida en la nueva Ley Orgánica 7/2021, transposición de la Directiva 2016/680 de la Unión Europea. En efecto, la Ley Orgánica 7/2021 introduce una regulación específica en la materia, si bien, de acuerdo con lo establecido en su Disposición  adicional primera, esta nueva regulación solamente será de aplicación cuando se persiguen los fines a que se refiere el artículo 1 de la Ley, es decir, al tratamiento de datos, en este caso  las imágenes y sonidos grabados con los dispositivos utilizados, cuando se trata de prevenir, detectar, investigar y enjuiciar infracciones penales o de ejecución de sanciones penales, incluyendo la protección y prevención frente a amenazas contra la seguridad pública; quedando sometido el tratamiento en los restantes casos a las previsiones de la Ley Orgánica 4/97, y, de forma supletoria, al RGPD.  Sin perjuicio de la regulación específica cuando se utilicen dispositivos de grabación por la Policía Judicial, en cuyo caso se, como vimos, estará a lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Criminal, modificada por la Ley Orgánica 13/2015.

Para descartar cualquier duda, la nueva regulación parte del hecho de que, en modo alguno, la captación, reproducción o tratamiento de datos personales obtenidos a través de los sistemas de videovigilancia, constituyen intromisiones ilegítimas en los derechos al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, garantizados todos ellos por el artículo 18 de la Constitución, a los efectos previstos en la Ley Orgánica 1/82, de protección civil de tales derechos. Ni tampoco las actividades preparatorias relacionadas con dicho tratamiento. La referida Ley Orgánica, en su artículo 7, considera que constituye una intromisión ilegítima la captación de la imagen de una persona en su vida privada o fuera de ella, salvo que esté autorizado por la Ley o el interesado consienta expresamente. Si hay intromisión ilegítima la propia ley reconoce el derecho a recibir una indemnización por vulneración de derechos fundamentales.

Se distingue, como en la normativa general, el uso de sistemas o cámaras fijas y móviles. En todo caso, por afectar estos sistemas a los derechos fundamentales mencionados, siempre debe tenerse en cuenta el principio de proporcionalidad que implica un juicio de ponderación basado en los criterios de idoneidad de la medida, necesidad por no haber otro medio menos intrusivo para lograr el fin legítimo perseguido y el de proporcionalidad en sentido estricto que implica que de la medida adoptada se deriven más beneficios que perjuicios para el interés público, teniendo en cuenta los perjuicios que se puedan ocasionar a los particulares, aunque siempre guiados por el principio de ocasionar e menor perjuicio posible.

Señala la norma que a la hora de instalar los sistemas de grabación de imágenes y sonidos se deben tener en cuenta los siguientes criterios que, en realidad, son los fines que justifican su uso:  asegurar la protección de edificios e instalaciones propios; asegurar la protección de edificios e instalaciones públicas y de sus accesos que estén bajo su custodia; salvaguardar y proteger las instalaciones útiles para la seguridad nacional; prevenir, detectar o investigar la comisión de infracciones penales y la protección y prevención frente a las amenazas contra la seguridad pública. Los fines, desde luego, son lo suficientemente genéricos como para amparar la legitimidad del sistema de videovigilancia en cualquier circunstancia que se entienda que afecta o puede afectar a alguno de los citados fines.

Para la instalación de cámaras fijas, -(el artículo 16, primero, segundo párrafo las define diciendo: “se entenderá por videocámara fija aquella anclada a un suporte fijo o fachada, aunque el sistema de grabación se pueda mover en cualquier dirección.”)-, es el responsable del tratamiento, (la autoridad competente según la definición contenida en la Ley, básicamente las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Servicio de Vigilancia Aduanera, etc.), en este caso las FCS, quién debe realizar con anterioridad ese juicio de ponderación antes señalado, además del correspondiente análisis de riesgo y una evaluación del impacto del tratamiento de los datos personales –obligaciones éstas recogidas en el RGPD cuando se tratan datos personales y, especialmente, cuando el tratamiento es masivo o afecta a una pluralidad indeterminada de personas que, en determinados supuestos incluye la consulta previa a la Agencia de Protección de Datos-. La misma obligación existe cuando las cámaras no sean de la titularidad de las FCS, pero sean controladas en todas las operaciones de tratamiento por las FCS.

La instalación de cámaras fijas no está sujeto al control preventivo ni al ejercicio de competencias por ninguna de las Administraciones Públicas; y los propietarios o titulares de derechos reales de los bienes afectados por la instalación de las cámaras deben facilitar y permitir su instalación y mantenimiento, sin perjuicio de la indemnización que pudiera corresponder por la servidumbre creada.

No se menciona ni la necesidad de informe previo –vinculante si es negativo- ni la obligación de comunicarlo a la Comisión de Videovigilancia a que se refiere el artículo 3 de la Ley Orgánica 4/97. No obstante, puesto que la misma norma (Art. 16.3) dispone que, “… sin perjuicio de que deban respetar los principios de la legislación vigente en cada ámbito material de actuación administrativa”,  cabría interpretar que podría ser necesario, al menos, comunicar a dicha Comisión la existencia de los sistemas, sin perjuicio del superior control que pueda realizar la Agencia Española de Protección de Datos, que, aparentemente, es la única Autoridad de control en la materia, sin perjuicio del control judicial posterior si fuera el caso.

La nueva regulación mantiene la obligación de informar al público de la existencia de las videocámaras. Se entiende que, situando el cartel anunciador en un lugar visible, pero sin especificar el emplazamiento de las cámaras, pero sí haciendo constar la autoridad responsable del tratamiento a fin de que el ciudadano pueda ejercer los derechos que le amparan. (Art.16.5º).

Respecto a las cámaras móviles se autoriza su uso, con la posibilidad de grabar imágenes y sonido, cuando existe un peligro o evento concreto del que pueda derivarse algún perjuicio para la seguridad de las personas o para seguridad ciudadana. El uso de estas debe estar autorizado, en este caso, por la Delegación o Subdelegación del Gobierno, o el órgano competente en el caso de las Policías autonómicas o locales. La autorización será por el periodo necesario, según las circunstancias del peligro o del evento y, en todo caso, de un mes prorrogable por un mes más. Como en el caso de las fijas, tampoco se menciona la intervención de la Comisión de Videovigilancia.

Se acepta, como en la norma general de la Ley Orgánica 4/97, que, en casos de urgencia sea el responsable operativo de las FCS, por ejemplo, el jefe Superior de Policía, o en su caso el Comisario Provincial, el que podrá autorizar el uso de las cámaras, con la obligación de comunicarlo a la Autoridad Administrativa antes señalada, lo antes posible, y en todo caso siempre en el plazo de 24 horas.

En relación con el tratamiento de las imágenes y sonidos obtenidos se establece que deben ser destruidos en el plazo máximo de tres meses desde su captación –el plazo en el régimen general es de un mes-, salvo que estén relacionadas con una investigación policial, un procedimiento judicial o con infracciones penales o administrativas graves o muy graves en materia de seguridad pública (básicamente, las previstas en la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana). Además, se dispone que, si se trata de la comisión de un hecho delictivo las FCS deben poner a disposición de la Autoridad Judicial el soporte original, a la mayor brevedad posible y, en todo caso, en el plazo máximo de 72 horas, desde que fueran grabadas las imágenes. Si no fuera posible redactar el atestado en ese plazo se debe informar verbalmente a la Autoridad Judicial y al Ministerio Fiscal de su existencia, entregándoles la grabación. Si se captan hechos constitutivos de infracción administrativa relacionadas con la seguridad pública, se pondrán a disposición del órgano competente para el inicio del procedimiento sancionador-administrativo correspondiente.

Finalmente, la nueva regulación de la videovigilancia para los fines previstos en la nueva Ley dispone que el incumplimiento de las previsiones legales por parte de Agentes de las FCS dará lugar a responsabilidad disciplinaria con arreglo a lo establecido en la Ley Orgánica 2/86, o en su caso, a tenor de lo establecido en la legislación general de protección de datos; añadiendo además cuatro nuevas infracciones muy graves en el régimen disciplinario de las FCSE: alterar o manipular los registros de imágenes y sonidos, si no constituye delito; permitir el acceso a personas  no autorizadas o utilizar las grabaciones para fines distintos a los previstos legalmente; reproducir las imágenes y sonidos para fines distintivos a los permitidos y utilizar los medios técnicos regulados en esta Ley orgánica para fines distintos a los previstos en la misma. Veremos después que la propia Ley establece un régimen sancionador propio aplicable, entre otros a los responsables y encargados del tratamiento, e incluso a las personas físicas o jurídicas que incumplan el deber de colaboración a que se ha hecho referencia en el artículo 7, antes citado. Puesto que ello puede provocar la existencia de un concurso de normas sancionadoras, el artículo 57 de la misma resuelve qué precepto se debe aplicar siempre que no constituya infracción al RGPD y a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, en cuyo caso se aplicaría ésta.

Aunque la nueva regulación no deroga la anterior, pues afirma que cuando el sistema no tenga como objetivo alguno de los señalados en la propia Ley Orgánica será de aplicación el régimen general de la Ley Orgánica 4/97, sí introduce una regulación que hará de ésta una ley de aplicación residual. Habrá que estar atento a la interpretación de los Tribunales y de la propia Agencia de Protección de Datos respecto a las garantías de los derechos ciudadanos para evitar que el sistema se pueda utilizar por los poderes públicos más allá de los fines declarados por la nueva Ley, los objetivos no declarados a que hacíamos referencia en la introducción.

El otro uso de las cámaras de videovigilancia se refiere a las instalaciones de Videovigilancia por razones de seguridad privada.

En éste ámbito aunque La Disposición Adicional Novena de la Ley Orgánica 4/1997, de uso de cámaras por las FCS, contenía un mandato al Gobierno para que en el plazo de un año elaborara la normativa correspondiente para adaptar los principios inspiradores de la propia Ley al ámbito de la seguridad privada, lo cierto es que no se aprobó la citada normativa, a pesar de que incluso  la propia legislación de seguridad ciudadana, la Ley Orgánica 1/92, y la Ley 23/92 de Seguridad Privada –ahora derogadas- y su Reglamento, aprobado por Real Decreto 2364/94, establecían, y establecen, la obligación que tienen determinados establecimientos ( Bancos, por Ej.) de contar con cámaras de videovigilancia, y que otras normas sectoriales preveían de existencia obligatoria de “circuitos cerrados de televisión”– CCTV– con “cámaras fijas y móviles”, como la Ley 19/2007, de prevención de la violencia en el deporte, desarrollada por Real Decreto 203/2010, que aprobó su Reglamento.

Ante el vacío normativo es de destacar la relevancia que supuso la Instrucción 1/2006 de la Agencia Española de Protección de Datos que, basándose en el criterio legal de que la imagen de una persona física es un dato personal y, por tanto, la captación de la imagen de una persona estaba sometido a la Ley orgánica 15/99, de Protección de Datos, -ahora también derogada- estableció los criterios y requisitos que debían tener los sistemas de videovigilancia por motivos de seguridad privada, para ser respetuosos con los derechos fundamentales a  los que afecta.

Esta normativa hay que entenderla derogada por el nuevo Reglamento Europeo de Protección de Datos y por la ley española, la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos y Derechos digitales.

Además, también se debe mencionar el Art. 42 de la Ley 5/2014 de Seguridad Privada se refiere a los “servicios de videovigilancia” a los que define como aquellos que consisten “en el ejercicio de la vigilancia a través de sistemas de cámaras o videocámaras, fijas o móviles, capaces de captar y grabar imágenes y sonidos, incluido cualquier medio técnico o sistema que permita los mismos tratamientos que éstas”. 

En todo caso, desde el punto de vista de la legislación de seguridad privada, Ley 5/2014, de Seguridad Privada, sin perjuicio de lo que establezca el futuro Reglamento de desarrollo de la Ley – mientras tanto continúa vigente el anterior, Real Decreto 2369/94, en todo aquello que no contradiga la propia Ley- no es necesaria autorización previa para que un particular pueda instalar un sistema de videovigilancia para proteger su persona, bienes, negocio o establecimientos; ni siquiera es preciso que lo realice una empresa de seguridad autorizada para instalación de sistemas –salvo que se deba conectar (los establecimientos obligados), o se conecte de forma voluntaria , a una Central de Alarmas o Centro de Control en cuyo caso debe instalarlo una empresa de seguridad autorizada para esta actividad-. En todo caso, el sistema debe respetar la normativa de protección de datos y los criterios establecidos sobre videovigilancia.

De acuerdo con las citadas normas el uso de videocámaras debe estar presidido por el principio de proporcionalidad, idoneidad y de intervención mínima, y siempre debe tener una finalidad legítima como es proteger un derecho fundamental o un interés constitucional digno de protección. Esa proporcionalidad, para proteger el contenido mínimo del derecho a la intimidad y el resto de los derechos constitucionales, impide grabar ámbitos de privacidad, como puede ser el domicilio u otros ámbitos en los que se desarrollen aspectos íntimos de la persona.

De acuerdo con los criterios legales establecidos en las citadas disposiciones la implantación de un sistema de videocámaras debe perseguir, en primer lugar,  un fin legítimo (lo es por ej. proteger la propiedad o garantizar la seguridad propia o de terceros); solamente se debe recurrir a ella cuando no haya otro procedimiento menos lesivo para los derechos afectados y, finalmente, por aplicación del principio de proporcionalidad, el uso de videocámaras, debe reportar más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre los bienes o valores en conflicto. O lo que es lo mismo, la medida debe ser idónea, necesaria y proporcional.

Por tanto, si se cumple ese principio de proporcionalidad, es legítimo que un particular, persona física o jurídica, pública o privada, instale en sus domicilios, sedes o locales un sistema de videovigilancia, cuando sea necesario y para un fin legítimo, aunque afecte, como suele ser lo habitual, a derechos fundamentales de otras personas, pero, precisamente por ello, en la medida necesaria para conseguir el objetivo propuesto y, en todo caso, respetando la legalidad vigente para evitar situaciones abusivas contrarias a Derecho. Un uso abusivo o contrario a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico sería situar las cámaras en ámbitos de privacidad como por Ej. Aseos, vestuarios, etc., o hacerlo con una finalidad ilegítima (por Ej. Para conocer las opiniones de los empleados, o para descubrir comportamientos o situaciones íntimas de las personas). Y ello constituiría intromisiones ilegítimas que justificaría incluso una respuesta penal por la comisión de un delito contra la intimidad.

Pero, no todos los supuestos de grabación de imágenes quedan afectados por esta norma. La propia Instrucción excluye de su ámbito de aplicación los siguientes supuestos:

El tratamiento de las imágenes –término que no solo incluye la conservación de o cesión de los datos personales, incluidas las imágenes, sino también la simple recogida o grabación- cuando éstas se utilizan para el ejercicio de sus funciones por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que tiene como vimos regulación propia, sin perjuicio de que deben cumplir las garantías que establece la Ley Orgánica de Protección de Datos. Y el tratamiento de imágenes en el ámbito personal o doméstico, considerándose como tal el que realice una persona física en el marco de una actividad exclusivamente privada o familiar.

Fuera de estos supuestos, la normativa de videovigilancia se aplica a todos los casos en los que exista tratamiento de datos personales de imágenes de personas físicas identificadas o identificables, con fines de vigilancia a través de cámaras, videocámaras o cualquier otro medio análogo; constituyendo tratamiento, a estos efectos, la grabación, captación, transmisión, conservación y almacenamiento de imágenes incluida su reproducción o emisión en tiempo real, así como el tratamiento que resulte de los datos personales, relacionados con aquéllas.

Puesto que, de conformidad con lo establecido en el Reglamento Europeo y en la Ley orgánica 3/2018, el tratamiento de los datos sólo es posible previa información y consentimiento del afectado o afectados –salvo habilitación legal, como vimos, en los casos en los que no es necesario-;  el consentimiento de acuerdo con la nueva concepción del RGPD se entiende que es preciso que sea expreso, en este caso mediante un comportamiento activo- entrar en el establecimiento voluntariamente sabiendo que hay cámaras-. La obligación de información persiste y se cumple, como vamos a ver, con la instalación del cartel de videovigilancia en un lugar visible.

En resumen, la instalación de un sistema de videovigilancia por razones de seguridad privada debe estar regido, conforme dispone el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/2018, por los siguientes principios y requisitos:

• No es necesario que sea instalado por una Empresa de seguridad autorizada para la instalación y manteniendo de sistemas de seguridad (pero es aconsejable), salvo que el sistema se conecte, o se deba conectar, a una Central de Alarmas o Centro de Control, en cuyo caso, la instalación debe realizarla una empresa de seguridad, de acuerdo con la establecido en la Ley 5/2014, de Seguridad Privada. Si es la Central de Alarmas la que recibe y almacena las imágenes será la propia Central la responsable del fichero.
• El particular o entidad que cuenten con un sistema de videovigilancia deben colocar en las zonas videovigiladas un distintivo informativo ubicado en lugar visible, ya sea en espacio abierto o cerrado. El distintivo debe incluir la mención “Zona videovigilada”, la referencia a la Ley 0rgánica 3/2018, de protección de datos, y la identidad de la persona, el responsable del fichero, ante la que los afectados pueden ejercitar sus derechos. (La Agencia de Protección de Datos Estatal ha publicado un modelo de distintivo o cartel adaptado a la nueva normativa del RGPD).
• Debe facilitarse a los usuarios la información que exige el artículo 12 del RGPD, mediante una dirección de correo electrónico o dirección web del responsable del tratamiento, que debe figurar el propio cartel anunciador.
• El responsable del fichero está obligado a facilitar el acceso a las personas afectadas que lo interesen por escrito debiendo aportar éstos una imagen personal actualizada. El derecho de acceso puede ser facilitado mediante certificación del responsable en el que se especifiquen los datos que hayan sido objeto de tratamiento. Si le fuere denegado el acceso, el interesado puede reclamar la tutela de la AEPD, organismo que tras las averiguaciones pertinentes puede acordar la incoación de un expediente sancionador con arreglo a lo previsto en la Ley Orgánica 3/2018.
• Las cámaras y videocámaras instaladas no pueden obtener imágenes de espacios públicos, salvo que resulte imprescindible para la finalidad de vigilancia, o resulte imposible evitarlo por razón de su ubicación. En todo caso, debe evitarse el tratamiento de datos innecesarios para la finalidad perseguida. Si se trata de infraestructuras críticas las cámaras pueden grabar más allá del perímetro estricto.
• Los datos captados deben ser cancelados en el plazo máximo de un mes, salvo que incluyan datos o indicios de una infracción penal y/o administrativa. En estos casos, las grabaciones deben ser puestas a disposición de la Autoridad Judicial o Policial correspondiente.
• La propia Ley de Seguridad Privada en su artículo 42, disponen que en estos supuestos se aportarán por propia iniciativa o a requerimiento a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, respetando los criterios de conservación y custodia de estas para su válida aportación como evidencia o prueba en investigaciones judiciales o policiales.
• Ya no es necesario comunicar a la Agencia Española de Protección de Datos la creación de ficheros, pero si debe cumplir los requisitos que establece la normativa de protección de datos como podría ser el nombramiento de un delegado de Protección de Datos, llevar un Registro de Actividades de Tratamiento, realizar un análisis de riesgo y una evaluación de impacto en los casos de tratamiento masivo de imágenes como por ej, en un Centro Comercial.
• Por último, el responsable del fichero debe garantizar la custodia de los datos, para evitar su alteración o pérdida, o acceso no autorizado. Y debe informar a las personas con acceso a los datos que están sujetos al deber de secreto.

La videovigilancia, inicialmente regulada para fines exclusivamente de seguridad, lo que determinaba la prohibición de utilizar las imágenes para fines distintos, hoy la nueva regulación permite su uso para otros fines, siempre que se cumplan los requisitos que la propia Ley Orgánica 3/2018 establece, me refiero al uso de la videovigilancia para control laboral de los trabajadores. En efecto, el artículo 89, de citada Ley Orgánica, recogiendo la doctrina establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y nuestro Tribunal Constitucional, reconoce la posibilidad de utilizar por los empleadores las imágenes de los sistemas de videovigilancia para control de cumplimiento de las obligaciones laborales por parte de los trabajadores, siempre que previamente hayan sido informados, de forma expresa y clara, de esta medida. Si se capta en los lugares de trabajo la comisión flagrante de un acto ilícito (por ej. un delito), se entenderá cumplido el deber de información con la simple existencia del cartel anunciar de estar en una zona Videovigilada. Por supuesto, las cámaras nunca pueden grabar en ámbitos de privacidad, vestuarios, lugares de descanso, aseos, comedores, etc. El uso de dispositivos de grabación de sonidos sólo está justificado ante circunstancias relevantes que puedan afectar a la seguridad de las instalaciones.

En relación con la cesión de las imágenes a la Policía, como se ha señalado. el responsable del fichero (persona física o jurídica, pública o privada, que decide sobre la finalidad, contenido y uso del fichero), deben facilitar a los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuando se hallen en el curso de una investigación de carácter policial, las imágenes solicitadas o el visionado de estas, incluidas las que se visualicen en tiempo real.

No obstante, en el caso de cesión de los datos a las FCS, procedentes de los registros de los operadores de comunicaciones, el Art. 6 de la Ley 25/2007, establece, en este caso, que únicamente puede hacerse a los agentes facultados, como las FCS, cuando ejerzan funciones de Policía judicial, los funcionarios de Vigilancia Aduanera y el personal del CNI, y, en todo caso, mediante resolución judicial que debe establecer el plazo para ejecutar la orden de cesión. Si no establece el plazo, debe hacerse dentro de las setenta y dos horas siguientes contadas a partir de las 8,00 horas del día laborable siguiente a aquél en que el sujeto obligado reciba la orden. El responsable del tratamiento no debe comunicar la cesión que se haga de conformidad con dicha Ley.

El uso de videocámaras en el ámbito de la seguridad privada es una medida de seguridad de gran relevancia para garantizar la seguridad de las personas y de las instalaciones, edificios o residencias; medida de seguridad a la que se puede añadir la conexión del sistema a una Central Receptora de Alarmas, cuyo Centro de Control puede gestionar las señales correspondientes, en tiempo real, si el cliente lo consiente o la norma exija una grabación permanente, o mediante su activación por medio de un detector de intrusión o video sensor, en cuyo caso, se activará la verificación mediante video, y el acceso a las imágenes por el operador en los términos a que se refiere el artículo 8 de la Orden INT/316/2011, sobre verificación de alarmas mediante video o, en su caso, audio ( Art. 9). Ello permitirá a la Central de Alarmas avisar de forma inmediata a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y comisionar al acuda, si está previsto en el servicio, para que se persone en el lugar con las llaves de la instalación para facilitar el acceso a la Policía.

Otra posibilidad que contempla la actual Ley de Seguridad Privada es la posibilidad de utilizar en los servicios de videovigilancia cámaras fijas y móviles, aunque con la limitación de que no se podrán utilizar para tomar imágenes y sonidos en vías o espacios públicos o de acceso público salvo que se autoricen expresamente. En este punto, sería conveniente que el futuro Reglamento de Seguridad Privada regule los supuestos en los que un Vigilante de Seguridad pueda portar una cámara móvil en la prestación de los servicios.

La propia normativa a introducido un cambio en el campo de la videovigilancia, pues solamente considera como tal aquella que se instale para prevenir infracciones y evitar daños a las personas o los bienes o impedir accesos no autorizados. En este caso, estos servicios serán prestados por Vigilantes de Seguridad o guardias rurales. Pero, al propio tiempo, considera que no tienen la consideración de servicios de videovigilancia el uso de cámaras o videocámaras cuyo objeto principal sea la comprobación del estado de las instalaciones o bienes, el control de accesos a aparcamientos y garajes, o las actividades que se desarrollan desde los centros de control y otros puntos, zonas o áreas de las autopistas de peaje. Estas funciones podrán realizarse por personal distinto de la seguridad privada (Art. 42. 1º, 3 párrafo de la Ley 5/2014).

Es decir que el uso de un sistema de cámaras en estos lugares o cuando tengo como fin principal el control y comprobación de instalaciones no tienen la consideración de “servicios de  videovigilancia”, porque no tienen como objetivo garantizar la seguridad de las personas y los bienes, y, por tanto pueden ser gestionadas por otro tipo de profesionales que no tienen que tener la condición de Vigilantes de Seguridad y que pueden ser empleados de la propia empresa o externos mediante la contratación de una empresa de servicios para que sean auxiliares los que controlen dichas cámaras.

Como es lógico sin perjuicio de que, en uno u otro caso, se deban respetar las reglas de protección de datos de acuerdo con lo establecido en el apartado 5 del citado artículo 42 de la Ley. Y en lo no previsto, de forma supletoria en la normativa sobre videovigilancia por parte de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Por último, otro reto que se plantea para la propia seguridad y para los derechos de los ciudadanos, especialmente del derecho a la intimidad y a la propia imagen, es el uso de “drones” o, como les denomina la Ley, “Vehículo aéreo no tripulado (UAV, acrónimo en inglés de Vehículos Aéreos No Tripulados o RPAS), o “Sistema Aéreo no tripulado- UAS”. Estos aparatos permiten muchas posibilidades tanto para la para la seguridad pública y otros fines de interés público (medio ambiente, extinción de incendios, rescate de personas, etc.) como para la seguridad privada, pero utilizados con fines ilícitos plantean riesgos importantes para la seguridad de las personas y de las instalaciones (uso con fines terroristas, por ej.), pero también para los derechos de las personas.

En efecto, no es descartable su uso para vulnerar los derechos a la intimidad y a la protección de datos de las personas, teniendo en cuenta  que existen una amplia variedad de aparatos no tripulados, desde micro aparatos hasta grandes aparatos ( de más de 1500 Kg.) utilizados con fines estratégicos, militares esencialmente,  que utilizando rayos láser para su recarga tienen una autonomía indefinida, y que para cumplir su función llevan incorporadas cámaras de alta resolución, capaces de captar las imágenes con gran nitidez, e incluso disponen de sistemas de grabación de imagen y sonido, cámaras de infrarrojos y sistemas de interceptación de comunicaciones, y de sistemas con detectores térmicos capaces de monitorizar a personas dentro de casas o lugares de trabajo.

Además, pueden portar herramientas de reconocimiento facial o biométrico en tiempo real, capaces de identificar a un individuo que va por la calle o a bordo de un vehículo.

De ahí los peligros que su uso indiscriminado o no controlado legalmente puede suponer para la seguridad y para el resto de los derechos de la persona, especialmente los que mencionamos anteriormente. Peligro que además se acentúa por el hecho de que la mayoría de los drones son prácticamente “invisibles” y que incluso pueden ser “hackeados” por delincuentes.

El uso de drones, inicialmente regulado de forma provisional por una normativa interna, por el Real Decreto 1036/2017, tiene una regulación nueva aplicable desde el 31 de diciembre de 2020. La nueva normativa es el Reglamento de Ejecución UE 2019/947, y el Reglamento delegado UE 2019/945, así como la Resolución de la Agencia Estatal de seguridad Aérea (AESA) por la que se aprueban los estándares nacionales para operaciones con UAS al amparo del Reglamento anterior. De forma transitoria el Real Decreto 1036/2017 sigue vigente en parte hasta el 1 de enero de 2022.